Hiệu quả chính phủ điện tử
Về mặt kinh tế, chính phủ điện tử là một ý tuởng nhằm giảm thiểu chi phí giao dịch để tăng hiệu quả của nền hành chính công quyền. Tuy nhiên, ở góc độ xã hội và chính trị, hiệu quả của chính phủ điện tử còn đi xa hơn trong việc xây dựng lòng tin, thúc đẩy tính minh bạch và tăng cường sự tham gia của cộng đồng đối với quá trình ra quyết định của chính phủ. Điều này còn có ý nghĩa đặc bịêt hơn nữa khi mà tại các nước phương Đông, nơi mà bộ máy hành chính công quyền luôn cồng kềnh và ít hiệu quả. Chính phủ điện tử là một công cụ giảm thiểu những “va chạm” không muốn/đáng có giữa những đối tác trong quá trình giao dịch kiểu đối diện (face to face) đầy nhạy cảm con người. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, hiệu quả kinh tế - xã hội của chính phủ điện tử và bàn vai trò của nó trong bối cảnh của các nước phương Đông sẽ đuợc các tác giả trình bày kỹ ở phần sau trong khuôn khổ bài báo này. Tiếp đó, phân tích những trở ngại thường gặp phải khi ứng dụng sáng kiến về việc hình thành mô hình e-gov. Bởi vì, lợi ích từ chính phủ điện tử về lý thuyết là rõ ràng do khả năng làm giảm chi phí giao dịch của các đối tác, tuy nhiên trong thực tế lại không nhiều quốc gia ứng dụng được và việc ứng dụng thành công mô hình e-gov cũng hết sức khiêm tốn. 
Giả định cực kỳ truyền thống của kinh tế học tân cổ điển cho rằng chi phí giao dịch (transaction costs) bằng không. Giả định “quá lố” này đã là một lỗ hổng lớn cho các nhà kinh tế hiện đại phản đối mạnh mẽ vì rằng khó tìm thấy một giao dịch nào trong xã hội thực tế không tốn kém chi phí. Tuy vậy, một nền kinh tế sẽ tiến đến hiệu quả tối ưu khi chi phí giao dịch được giảm thiểu. Ngành công nghệ thông tin, mà căn bản là ứng dụng Internet, trong thời đại ngày nay là một trong những lĩnh vực đi đầu nhằm giảm thiểu chi phí đó. Khi mà chi phí tìm kiếm giảm xuống và lượng thông tin chia sẻ trong xã hội tăng lên nhanh chóng thì kết quả sẽ là tác động đến cấu trúc xã hội và tổ chức, cũng như văn hóa tổ chức và qui trình làm việc (OECD, 2003). Chính phủ điện tử là một trong những sáng kiến không những đạt được sự giảm thiểu về chi phí giao dịch để tăng tính hiệu quả như những quan hệ kinh tế mà còn đem lại nhiều tác động hơn thế nữa, đó là thúc đẩy tính công khai minh bạch và xây dựng lòng tin cũng như tăng cường sự tham gia của cộng đồng xã hội đối với hoạt động của chính phủ (Bonham, 2003). Thành công của e-gov được thể hiện ở các nội dung sau:
- Hiệu quả hơn trong các hoạt động quản lý nhà nước của chính phủ. Mô hình e-gov sẽ làm cho các dịch vụ của chính phủ được cung cấp trực tuyến 24 giờ trong 7 ngày thay vì theo lịch làm việc công chức truyền thống. Các ứng dụng phổ biến nhất hiện nay như là hệ thống tài chính, các hoạt động về mua sắm của chính phủ, giao dịch nội bộ giữa các cơ quan hành chính lẫn việc chia sẻ thông tin với cộng đồng. Ví dụ như trường hợp Bộ kinh tế và tài chính của Ý đã xây dựng hệ thống đấu thầu các hoạt động mua sắm khu vực công qua mạng vào năm 2000. Việc này không những giảm bớt thời gian mà còn giảm được 30% chi phí so với cách thức mua sắm truyền thống trước đó (Culbertson, 2002). Hoặc một trường hợp khác ở Đức, Dịch vụ trực tuyến hỗ trợ giáo dục liên bang làm cho các gia đình học sinh có thu nhập thấp được cung cấp tín dụng nhanh chóng hơn. Hoạt động tín dụng trực tuyến này ngay trong năm đầu đã tiết kiệm được 4,5 tỉ EUR do các thủ tục và bộ máy hành chính rườm rà đã áp dụng trước đó (OECD,2003).
- Chất lượng dịch vụ cung cấp được cải thiện. Sự thảo luận trao đổi thông tin giữa các đối tác bằng mô hình e-gov ít tốn kém thời gian và chi phí đã là một điều kiện tốt trong việc trao đổi giữa nhà cung cấp dịch vụ (chính phủ) và khách hàng (doanh nghiệp và dân chúng) của mình. Chính sự thảo luận này đã giúp không những bản thân chất lượng dịch vụ được nâng cao và đáp ứng nhu cầu mà còn là một cầu nối ý tưởng trong hoạch định các chính sách vi mô và vĩ mô của chính phủ. Chẳng hạn như gần đây, chính phủ Mexico đã cung cấp một cổng trực tuyến mang tên “Cổng thảo luận khách hàng” (Customer – Discussed Portal” (3). Cổng chính phủ điện tử này cung cấp thông tin và hoạt động dịch vụ với nhiều chủ đề như là một siêu thị hơn là một cơ quan hành chính thông thường. Nó cung cấp hơn 1.500 dịch vụ với trên một ngàn cơ quan có liên quan được kết nối. Ở đó mọi nguời có thể tìm bất cứ thông tin từ “thượng vàng đến hạ cám”. (OECD, 2003). Một ví dụ khác cho thấy sự tham gia của nguời dân trong tham gia các chính sách vĩ mô đó là cổng du lịch điện tử được Tây Ban Nha sử dụng vào năm 2002(4). Tại địa chỉ trực tuyến này là cầu nối tất cả các thông tin thu nhận từ dữ liệu của cơ quan công quyền lẫn tư nhân. Thông tin thu nhận này là cơ sở để giới quản lý du lịch cải thiện hoạt động của ngành mình. Từ những việc rất nhỏ như thiết kế một sách hướng dẫn du lịch như thế nào, với ngôn ngữ gì cho đến việc xây dựng chiến lược du lịch quốc gia.
- Xây dựng và tăng cường lòng tin giữa chính phủ và dân chúng. Đây là lợi ích chính trị cực kỳ nền tảng mà bất cứ một chính phủ nào cũng hướng đến. Bởi lẽ, một khi thiếu vắng sự tin tưởng thì vai trò của pháp luật, hiệu quả cưỡng chế của các quyết định chính phủ cũng như các chương trình đổi mới của chính phủ thường được nguời dân đón nhận mờ nhạt. Trong khi đó, sự tương tác giữa chính phủ với dân chúng tăng lên cùng với hiệu quả và chất lượng dịch vụ cung cấp được cải thiện nhờ các dịch vụ trực tuyến từ e-gov sẽ là yếu tố tăng cường lòng tin của nhân dân đối với chính phủ. Lợi ich chính trị này có được khi áp dụng e-gov là động cơ đầu tiên và mạnh nhất cho các nhà làm chính sách khi họ muốn cải cách hệ thống quản lý công của mình. Ví dụ minh hoạ thuyết phục nhất cho trường hợp này lại là một sáng kiến đến từ Hàn Quốc. Trước kia, những hàng hóa và dịch vụ mà chính phủ chi tiêu cho các dự án công được cung cấp bởi một mạng lưới các nhà cung cấp tư nhân một cách mờ ảo và thường là dính dáng nhiều đến tham nhũng và rò rỉ. Sáng kiến của Hàn Quốc là cung cấp các thông tin về dự án công này trên mạng và đấu thầu trực tuyến (5). Cấp độ e-gov chính phủ - doanh nghiệp của Hàn Quốc đã làm minh bạch các hoạt động của chính phủ trước nhân dân, và dĩ nhiên là nó đã tăng cường đáng kể sự tín nhiệm của dân chúng đối với chính phủ trong quản lý chi tiêu công.
Mô hình e-gov tại các nước phương Đông: trở ngại về con người?
Ý nghĩa xã hội và chính trị khi kỳ vọng về mô hình e-gov là một chủ đề hết sức nhạy cảm cho dù về mặt lý thuyết và bằng chứng không ai chối cãi mô hình e-gov sẽ hiệu quả vì nó góp phần giảm thiểu chi phí giao dịch. Điều này đặc biệt ý nghĩa hơn khi thảo luận trong bối cảnh của các nước phương Đông trong đó có Việt Nam. Bởi vì chính phủ điện tử nếu được thực hiện còn đem lại một sự thay đổi căn bản của nền hành chính công quyền, mà nền hành chính công quyền tại các nước phương Đông có đặc tính khác hẳn so với các nước phương Tây. Ở các nước phương Tây nền hành chính đạt được hai ưu điểm rõ rệt là tinh giản và hiệu quả. Và cũng chính điều này làm cho các quốc gia phương Đông theo đuổi và học hỏi để cải thiện nền hành chính của mình. Tiếc rằng điều này không phải dễ dàng như khi áp dụng một cách máy móc. Bởi lẽ, ở xã hội phương Đông trong quản lý có đặc tính chú trọng quản lý con người hơn là quản lý công việc và những giá trị truyền thống được đề cao hơn là tính hiệu quả.
“Giá trị truyền thống về bản sắc châu Á” càng được đề cao khi nói đến “sự thần kỳ tăng trưởng các nước Đông Á”, nhưng hệ quả kéo theo là những hệ lụy về tham nhũng, quan liêu, gia đình trị … và trong chừng mực sẽ cản trở hiệu quả trong bối cảnh toàn cầu hoá hiện nay. Sự ứng dụng của chính phủ điện tử sẽ làm giảm thiểu các mối tương tác không đáng có giữa con người với con người trong quá trình giao dịch giữa chính phủ với các bộ phận có liên quan. Nó có thể là giữa các bộ phận hành chính của chính phủ với nhau, giữa chính phủ với doanh nghiệp hoặc giữa chính phủ với dân chúng. Ứng dụng chính phủ điện tử để giảm thiểu những “va chạm” này là một ý tưởng khả dĩ để thúc đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính ở nhiều nước phương Đông – điều mà họ thường dậm chân tại chỗ bởi gặp ngay trở ngại đầu tiên là con người.
Nhân tố thúc đẩy và rào cản cho mô hình chính phủ điện tử
Quyết tâm xây dựng e-gov là nhân tố thúc đẩy e-gov trở thành hiện thực. Cho dù nhận diện được nếu thực hiện chính phủ điện tử sẽ mang lại lợi ích về kinh tế lẫn xã hội là điều mà các chính phủ đều biết. Thế nhưng số quốc gia thực hiện ý tưởng này, dù ở từng cấp độ khác nhau từ mức ứng dụng thấp cho đến cao nhất, thì không phải là nhiều, thậm chí ngay tại nước đi đầu về công nghệ thông tin là Mỹ cũng không phải là một đại diện điển hình của việc ứng dụng mô hình chính phủ điện tử (6). Điều này chứng tỏ việc xây dựng một chính phủ điện tử phụ thuộc ở khía cạnh chính phủ hơn là điện tử. Quyết tâm xây dựng mô hình e-gov của chính phủ cũng chưa hẳn là điều kiện tuyệt đối đưa mô hình này áp dụng thành công trong thực tế. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới thì có tới 85% các dự án xây dựng chính phủ điện tử ở các nước phát triển, thì một phần lớn hoàn toàn thất bại, và chỉ 15% được xem là hoàn toàn thành công. Thất bại ở đây có nghĩa là không thể cung cấp các dịch vụ công, đem lại lợi ích cho các doanh nghiệp và dân chúng. Như vậy, chúng ta lại có cơ sở giả thuyết rằng còn các rào cản nào đó cho một quyết tâm “đổi mới” từ phía chính phủ?
Rào cản bên trong là trở ngại đầu tiên cho quyết tâm thực hiện mô hình e-gov. Rào cản bên trong được hiểu là những hạn chế về năng lực chính phủ. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy, sự thất bại hoặc không đạt đến đích như mục tiêu đề ra ban đầu của một dự án chính phủ điện tử thường là do không có một tầm nhìn và một kế hoạch rõ ràng của chính phủ. Điều này cũng dẫn đến các mục tiêu của dự án chính phủ điện tử thường mơ hồ và phân tán trong ràng buộc của nguồn lực hạn hẹp tại các nước so với chi phí đầu tư cho mô hình e-gov. Bên cạnh đó, rào cản bên ngoài là sự hạn chế của khuôn khổ pháp lý hiện hành không đủ điều kiện đáp ứng cho chính phủ điện tử có thể vận hành và thực thi các chức năng của vai trò chính phủ theo kiểu trực tuyến. Chẳng hạn như tính pháp lý của chữ ký điện tử. Tiếp đến là những trở ngại về công nghệ, mức độ tiếp cận và khả năng sử dụng công nghệ thông tin là khác nhau giữa những người dân khác nhau và điều cuối cùng không thể lẫn tránh là ngân sách dành cho chính phủ điện tử. Như vậy thì rào cản nào là nhân tố trì hoãn mạnh mẽ việc triển khai mô hình e-gov?
Lập luận thứ nhất cho rằng những rào cản bên ngoài không phải là nhân tố chính cản trở thực hiện mô hình e-gov. Bởi lẽ nếu có nỗ lực thật sự từ phía chính phủ thì hệ thống luật pháp cho chính phủ điện tử vận hành phải được nhanh chóng xây dựng. Tiếp đến là trong bối cảnh toàn cầu, công nghệ được lan truyền nhanh chóng và có khả năng đáp ứng ngay một khi mà chính phủ có nhu cầu. Trở ngại về ngân sách và phân tầng trong xã hội về tiếp cận công nghệ thông tin được giả định là thứ yếu nếu một khi chính phủ quyết tâm. Quan điểm này thường được phân tích cho các quốc gia phát triển. Thực vậy, ở nhóm các nước phát triển (OECD) các chính phủ đang ráo riết hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho chính phủ điện tử vận hành. Cho đến thời điểm hiện nay, nếu xét về chỉ tiêu hiệu lực của chữ ký điện tử thì hầu như các nước này đều đã thừa nhận, trừ Phần Lan, Mexico, Hà Lan và Thổ Nhĩ Kỳ hoặc còn đang soạn thảo hoặc là đang trong quá trình thử nghiệm.
Cho dù lập luận thứ nhất cho rằng quyết tâm của chính phủ các nuớc phát triển quyết định thành công mô hình e-gov, và các rào cản bên ngoài là thứ yếu. Nhưng nên nhớ rằng, công nghệ phục vụ cho mô hình e-gov lại là một trở ngại lớn mà các chính phủ khi xây dựng hoạt động trực tuyến của mình phải đối mặt. Một khi công nghệ thay đổi nhanh chóng mà hệ thống công nghệ thông tin của chính phủ không hội nhập hoặc là có tính kế thừa yếu sẽ làm tăng chi phí vận hành hệ thống. Ví dụ đơn giản mà chúng ta có thể hình dung là sự thay thế thẻ điện tử thông thường (electronic card) bằng thẻ điện tử thông minh (smart card) để có thể ứng dụng những chữ ký điện tử sẽ làm cho toàn bộ hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin phải thay đổi, kể cả phần cứng lẫn phần mềm.
Không những chỉ có chính phủ tốn kém mà phía doanh nghiệp cũng phải tốn kém khi thích nghi với công nghệ yêu cầu từ mô hình e-gov. Những trở ngại này có thể là lý do làm cho các chính phủ “chần chừ” hơn khi triển khai chính phủ điện tử cho dù quyết tâm của họ rất cao. Như vậy, rào cản bên ngoài về công nghệ cũng rất quan trọng khi theo đuổi mô hình e-gov, đây là một lập luận thứ hai đang xảy ra hiện nay. Nếu yếu tố về ngân sách và sự phân tầng về mức độ tiếp cận và ứng dụng công nghệ thông tin của dân chúng không quan trọng lắm ở các nước phát triển thì đối với các nước đang phát triển đó lại là một khó khăn thật sự. Về ngân sách, chẳng hạn như giai đoạn một trong đề án chính phủ điện tử ở Anh (1999 – 2000) phải cần đến hơn 480 tỷ (bảng Anh) và giai đoạn kế tiếp cũng phải tốn kém việc duy trì nó. Quả thật đây là một con số quá lớn đối với các nước đang phát triển.
Kỳ vọng về chính phủ điện tử ở VN
Vào năm 2000 Việt Nam đã ký hiệp định khung ASEAN điện tử (e- ASEAN) cam kết thực hiện mục tiêu xây dựng chính phủ điện tử (mặc dù đến nay vẫn chưa tuyên bố chính thức). Đối với trong nước, đề án tin học hóa quản lý nhà nước giai đoạn 2001 - 2005 (thường gọi là đề án 112) bắt đầu khởi động vào năm 2001 là những nỗ lực ban đầu để hướng đến một chính phủ điện tử. Chúng ta có thể thấy thành công bước đầu là sự hưởng ứng của nhiều cấp ban ngành, địa phương đó là cung cấp những cho dân chúng tiếp cận thông tin qua trang web. Tuy nhiên cho đến thời điểm này, nghĩa là còn ít hơn một năm để thực hiện, thì những mục tiêu cơ bản về doanh số phần mềm(mặc dù rất khiêm tốn) cũng chưa đạt được như mong muốn (7).
Một vài thống kê quốc tế khác cũng cho thấy sự chậm chân, dù là một trong những nước đi sau cùng, của khả năng ứng dụng chính phủ điện tử ở Việt Nam. Chỉ số xếp hạng mức độ có thể đọc trực tuyến (e – readiness rankings) của tổ chức Economist Intelligence Unit phối hợp với IBM cho thấy năm 2004 Việt Nam xếp hạng 60 trên 64 nước được xếp hạng (năm 2003 là 56 trên 60). Hoặc một công bố gần đây của tổ chức mạng trực tuyến về hành chính công của Liên Hiệp Quốc (UNPAN) cho thấy Việt Nam đứng thứ 112 so với trên 191 nước về khả năng sẵn sàng chính phủ điện tử. Ở khu vực thì Việt Nam được xếp trên các nước là Myanmar, Campuchia, Lào và Đông Timor. Điều làm chúng ta lo ngại hơn là con số này tụt lại phía sau so với chính mình (năm 1993 đứng vị trí thứ 97 trên 173 nước) và so với những nước lân cận. Các nước Myanmar và Campuchia lại cải thiện vị trí so với năm 2003.
Việc chậm chân trong xây dựng chính phủ điện tử ở Việt Nam không nằm ngoài những phân tích về các rào cản tất yếu xảy ra cho các nước phát triển và càng tất yếu cho các nước đang phát triển. Dĩ nhiên là nó bao gồm các khó khăn chung mà thế giới đã và đang đối diện như chúng ta đã phân tích trong khuôn khổ bài viết và do những đặc thù riêng có của Việt Nam. Việc phân tích này là cần thiết và cần một nghiên cứu chi tiết. Tuy nhiên, chúng tôi muốn khẳng định những lợi ích thực sự có ý nghĩa khi xây dựng chính phủ điện tử. Bởi lẽ, dù có thể còn phải chờ nhiều thời gian để chúng ta có thể hoàn thiện và ứng dụng sáng kiến này, nhưng nó sẽ là một công cụ phi con người nhưng lại hiệu quả giúp con người thúc đẩy quá trình cải cách hành chính được nhanh hơn.
Chúng ta vẫn tôn trọng truyền thống phương Đông là đặt con người lên hàng đầu như một chủ thể, nhưng cũng cần phải hiểu con người đúng nghĩa khi các thể chế (tổ chức) do con người tạo ra phải thực sự vì công việc và hiệu quả. Sự tương tác và giao dịch con người ở các cấp độ chính phủ - doanh nghiệp – dân chúng cũng phải vừa tôn trọng bản sắc dân tộc và cũng phải ưu tiên cho công việc và hiệu quả. Nếu phân tích lợi ích và chi phí của chính phủ điện tử ở cấp độ rộng này thì lợi ích ròng cho xã hội sẽ tăng lên gấp nhiều lần và nó đáng nhận được sự quyết tâm hơn nữa từ phía chính phủ cùng với sự ủng hộ cộng đồng vì một tương lai phát triển.